Menakar Korelatifitas Antara Harmonisasi Peraturan Daerah Dengan Hak Uji Materiil Mahkamah Agung

     By Mohammad Zamroni

PENDAHULUAN

Indonesia sebagai negara yang berdasar atas hukum (rechtsstaat) tidak berdasarkan kekuasaan belaka (machtsstaat) sebagaimana ketentuan Pasal 1 ayat (3) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 memberikan pengertian sekaligus pemaknaan yang luas dan menyeluruh terhadap sendi-sendi kehidupan  ketatanegaraan khususnya pemerintahan negara di negeri ini. Dimana setiap penyelenggaraan pemerintahan yang dilakukan oleh Presiden selaku pemegang kekuasaan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) Undang Undang Dasar harus dan wajib mematuhi rambu-rambu atau aturan main (rule of game) yang ditentukan oleh konstitusi. Hal ini tentu berkaitan erat atau berkorelasi linier dengan pemikiran hukum dari A.V Dicey mengenai konsepsi negara hukum (rule of law). Disamping itu, hal yang sama juga pernah dilontarkan oleh F.Julius Stahl dalam konsep teoritiknya mengenai negara hukum. Secara prinsipil sebenarnya kedua teori dimaksud memiliki kesamaan konseptual dalam hal menjelaskan elemen-elemen dasar dari bangunan negara hukum. Elemen dasar yang merupakan unsur-unsur pokok dari negara hukum dijabarkan dalam 4 (empat) prinsipal yaitu:

1.     Pengakuan dan perlindungan Hak-Hak Asasi Manusia;

2.     Penyelenggaraan negara berdasarkan teori Trias Politika;

3.     Penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan undang-undang;

4.     Adanya peradilan administrasi negara.

Keempat elemen pokok diatas saling berkaitan dan tidak dapat terpisahkan satu dengan yang lainnya. Sehingga untuk mewujudkan negara hukum tersebut diperlukan suatu tatanan yang tertib dan teratur secara konstitusional yang antara lain di bidang peraturan perundang-undangan.

Selama ini terdapat berbagai pengaturan yang berkaitan dengan pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, mulai dari peraturan warisan kolonial Belanda sampai dengan peraturan yang dibentuk setelah Indonesia merdeka. Namun demikian, ternyata tidak sedikit dijumpai overlapping (tumpang tindih), benturan (friksi) bahkan kontradiksi (pertentangan) diantara peraturan tersebut yang berimplikasi pada lunturnya nilai kepastian hukum di tengah-tengah masyarakat. Melihat kondisi seperti ini, maka sudah sepantasnya perlu dibentuk suatu instrumentasi hukum berupa peraturan yang lebih menjamin terlaksanya kepastian hukum sekaligus memberikan kemanfaatan yang seluas-luasnya bagi kesejahteraan rakyat. Pada titik inilah, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagai pelaksanaan amanat Pasal 22 A UUD NRI Tahun 1945 dibentuk dan disahkan pada tanggal 22 Juni 2004. Sejalan dengan hal tersebut, salah satu prioritas  yang harus dilakukan dalam rangka pembangunan hukum nasional adalah melakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan.

Harmonisasi harus dilakukan secara sistemik dan integralistik sejak perencanaan, penyusunan naskah akademik, sampai dengan penyusunan RUU. Urgensitas harmonisasi ini bertalian erat dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) Bidang Hukum yang menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan yang ada masih banyak yang tumpang tindih, inkonsisten dan bertentangan antara peraturan yang sederajat satu dengan lainnya, antara peraturan tingkat pusat dan daerah, dan antara peraturan yang lebih rendah dengan peraturan di atasnya. Untuk itu maka pembentukan peraturan perundang-undangan seharusnya dilakukan dengan pendalaman materi, sinkronisasi dan harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan lain, serta diseminasi  untuk membuka akses dan meningkatkan partisipasi masyarakat.

Aspek perencanaan merupakan salah satu faktor penting, oleh karena itu pula, pembentukan peraturan perundang-undangan harus dimulai dari perencanaan. Disusun secara berencana, terpadu dan sistematis, serta didukung oleh cara dan metode yang pasti, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan telah menentukan bahwa perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi Nasional atau biasa disebut “Prolegnas”. Dan untuk perencanaan program pembentukan rancangan Perda dilaksanakan melalui suatu Program Legislasi Daerah atau biasa disebut “Prolegda”.

Suatu hal yang patut dicermati bahwa harmonisasi sangat terkait dengan program legislasi daerah, hal ini bisa dipahami untuk mencapai harmonisasi Perda yang sistematis dan terpadu. Keberadaan program legislasi daerah (Prolegda) sebagai instrumen (sarana) program perencanaan penyusunan perda tidak secara detail diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, bahkan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sama sekali tidak mengaturnya. Pengertian prolegda dapat dilihat pada Pasal 1 angka 10 bahwa program legislasi daerah adalah intrumen perencanaan program pembentukan peraturan daerah yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Sementara pada Pasal 15 ayat (2) disebutkan bahwa perencanaan penyusunan peraturan daerah dilakukan dalam suatu program legislasi daerah.

Meskipun demikian, hal ini tidak berarti penyusunan prolegda tidak dapat dilakukan, karena penyusunan prolegda dapat dilakukan dengan mengacu pada mekanisme atau prosedur penyusunan program leglasi nasional (pemerintah pusat) melalui asas konkordansi lewat keputusan DPRD yang diambil dalam rapat paripurna DPRD. Inisiatif penyusunanya dapat dari DPRD provinsi atau gubernur atau DPRD kota/kabupaten atau bupati/walikota. Usul inisiatif penyusunan prolegda yang berasal dari DPRD dikoordinasikan oleh suatu badan legislasi yang ada di DPRD, dan usul inisiatif yang berasal dari gubernur atau bupati/walikota dikoordinasikan oleh sekretaris daerah provinsi atau sekretaris kota/kabupaten.

Untuk sistematika dan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan secara mutadis berlaku juga untuk penyusunan perda yang akan disusun. Hal ini sangat penting, agar  pembentukan perda dilakukan secara terencana, matang dan adanya penentuan skala prioritas perda, sehingga menghindari pembentukan perda yang biasanya dilakukan secara acak, mendadak dan untuk tujuan sesaat.

KERANGKA KONSEPTUAL

a. Perda dalam tinjauan konsepsi harmonisasi hukum

Pemikiran harmonisasi bermula dari Rudolf Stammler yang mengemukakan bahwa konsep dan prinsip-prinsip hukum yang adil mencakup “harmonisasi” antara maksud, tujuan dan kepentingan individu dengan maksud, tujuan dan kepentingan masyarakat umum. Dengan kata lain, hukum akan tercipta baik apabila terdapat keselarasan antara maksud, tujuan dan  kepentingan penguasa (pemerintah) dengan masyarakat. Di sisi lain, Badan Pembinaan Hukum Nasional Depkumham, memberikan pengertian harmonisasi hukum sebagai kegiatan ilmiah untuk menuju proses perharmonisasian (penyelarasan/kesesuaian/keseimbangan) hukum tertulis yang mengacu pada nilai-nilai filosofis, sosiologis, ekonomis dan yuridis. 
Harmonisasi hukum pada peraturan daerah dengan pendekatan sistem, yakni dengan konotasi sistem sebagai entitas, akan memandang bahwa harmonisasi hukum perda merupakan upaya menyeleraskan, menyesuaikan, menyeimbangkan, menyerasikan dan konsistensi unsur-unsur pembentukan perda terhadap tata urutan dan materi perda yang akan disusun. Dengan demikian, upaya harmonisasi ini merupakan “conditio sine qua non” bagi terjaminnya kepastian hukum, ketertiban hukum, penegakan hukum dan perlindungan hukum yang berintikan keadilan dan kebenaran.

Penempatan harmonisasi (secara horizontal dan vertikal) dalam proses pembentukan perda dilakukan terhadap peraturan perundangan yang lebih tinggi, sederajat, dan pada nilai-nilai yang hidup di masyarakat, serta sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Dalam proses ini diperlukan langkah harmonisasi perda sehingga terbentuk perda yang mampu menciptakan kondisi kehidupan yang selaras (law as tool of social harmony). Langkah-langkah harmonisasi perda sangat berkaitan erat dengan sistem hukum yang ada, yakni dengan:

1.     Memperhatikan sistem hukum nasional sebagai masukan (input), dengan memperhitungkan keberadaan unsur-unsur yang sedang berjalan, berupa: (a) substansi hukum yaitu peraturan perundang-undangan, hukum tidak tertulis dan tatanan hukum internal, (b) struktur hukum yaitu kesiapan kelembagaan publik beserta aparatur/pejabat pemerintah daerah, (c) budaya hukum yang mencakup sikap dan perilaku para pejabat dan warga masyarakat terkait dengan materi peraturan daerah.

2.     Memperhatikan realitas keberadaan perda dan penegakannya dalam praktik ketika berseberangan dengan rasa keadilan dan aspirasi yang berkembang di masyarakat.

3.     Melakukan penilaian atau evaluasi terhadap hasil yang dicapai berupa terbentuknya perda yang memiliki pengaruh terhadap kehidupan masyarakat.

b. Hak Uji Materiil terhadap Peraturan Daerah

Judicial review sebagai lembaga hukum untuk melakukan pengujian konstitusionalitas atau pengujian konsistensi suatu peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dengan undang-undang oleh lembaga peradilan, merupakan konsepsi hukum yang mengalami sejarah panjang dalam sistem-sistem hukum yang berbeda. Bentuk pokok berdasarkan gagasan tentang adanya hierarki norma hukum yang menempatkan norma dasar (fundamentalnorm, basic norm) sebagai hukum tertinggi dalam sistem norma, mengendalikan dan menjadi sumber legitimasi peraturan dibawahnya yang dibentuk sebagai konkretisasi norma dasar tersebut. Semua norma-norma yang validitasnya dapat ditelusuri kepada satu norma dasar dan norma dasar yang sama membentuk satu system norma-norma, merupakan sebuah tertib normatif. Norma dasar tersebut merupakan sumber validitas yang sama bagi semua norma yang termasuk dalam tertib yang sama dan merupakan alasan validitas yang sama bagi keberlakuan norma.

Kemudian, dalam sistem norma hukum Negara Republik Indonesia, norma-norma hukum yang berlaku berada dalam suatu system yang berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, sekaligus berkelompok-kelompok, dimana suatu norma selalu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, dan norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma dasar negara (staatsfundamentalnorm)  Republik Indonesia yaitu Pancasila[1].

Pasal 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menegaskan bahwa Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum negara, dan dalam penjelasan pasal tersebut dinyatakan bahwa penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi Negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan Negara sehingga setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila. Selanjutnya,  Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan hukum dasar dalam peraturan perundang-undangan.

Peraturan Daerah sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan juga harus bersumber dan berdasar pada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang pembentukannya wajib memenuhi unsur “dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan daerah berdasarkan otonomi seluas-luasnya dan tugas pembantuan”. Terkait dengan “dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah” ini memang belum ada parameter/ukuran yang pasti dan baku yang dapat dijadikan dasar pengujian konstitusionalitas dibentuknya Perda tersebut.

Pengujian konstitusionalitas Undang-undang atau Perda yang dipersyaratkan dalam negara hukum dan demokrasi dilimpahkan kewenangan kepada lembaga kekuasaan kehakiman yang berdiri sendiri. Dan lembaga kekuasaan kehakiman yang dimaksud adalah Mahkamah Konstitusi yang lahir dari ketentuan Pasal 24C ayat (1) Undang Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 hasil perubahan ketiga tanggal 9 November tahun 2001 untuk pengujian undang-undang dan Mahkamah Agung berdasar Pasal 24A ayat (1) UUD untuk pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang. Dimana menurut Jimly Ashiddiqie, tugas pokok dalam uji konstitusionalitas (constitutional review) yaitu:

1.     menjamin berfungsinya sistem demokrasi dalam hubungan pertimbangan peran (interplay) antar cabang kekuasaan legislative, eksekutif, dan lembaga peradilan (judiciary). Judicial review dimaksudkan untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan oleh satu cabang kekuasaan; dan

2.     melindungi setiap individu warga negara dari penyalahgunaan kekuasaan Negara yang merugikan hak-hak fundamental mereka yang dijamin oleh konstitusi.

Sri Sumantri membagi “hak menguji” tersebut atas (i) hak menguji formal (formele toetsingrecht) dan (ii) hak menguji materiil (materiele toetsingrecht). Hak menguji formal adalah wewenang untuk menilai, apakah suatu produk legislatif seperti undang-undang misalnya terjelma melalui formalitas atau cara-cara (prosedur) sebagaimana yang ditentukan /diatur dalam peraturan perundang-undangan. Yang diuji adalah tata cara pembentukan suatu undang-undang dan lembaga yang membentuknya[2]. Hak menguji materiil adalah wewenang menyelidiki dan kemudian menilai apakah isi atau materi muatan sustu peraturan perundang-undangan sesuai atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya.

Lebih jauh, dijelaskan bahwa uji formil akan memeriksa konstitusionalitas undang-undang atau Perda dari segi prosedur atau tata cara pembuatan yang diharuskan Undang-Undang Dasar dan Undang-Undang terkait (dalam hal ini Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004) dan dari segi kelembagaan (institutional) yang berhak untuk menyusun, membentuk, dan mengesahkan atau menetapkan.

Namun demikian, memang jika ditelusuri ketentuan normatif dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dijumpai adanya 2 bentuk “pengujian” yang diistilahkan dalam frase pengawasan yakni pengawasan represif dan preventif. Dimana Pengawasan preventif dilakukan dalam konteks menjaga keberlakuan/penerapan perda yang tidak bertentangan atau harmonis dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan juga tidak berbenturan atau kontradiktif dengan kepentingan umum dan kaedah-kaedah norma umum yang berlaku di dalam masyarakat seperti norma kesusilaan, norma kesopanan. Berdasar hal tersebut, maka Pemerintah Pusat (Kementerian Dalam negeri) diberi kewenangan untuk mengeluarkan instrumentasi hukum guna membatalkan keberlakuan Perda yang bermasalah tersebut. Yang menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, instrument yang dimaksud adalah Peraturan Presiden.

Disamping itu, secara yuridis normatif juga diatur mengenai pengawasan represif terhadap Perda dengan mendasar pada ketentuan Pasal 24A ayat 1 Undang Undang Dasar, dimana Mahkamah Agung diberikan kewenangan untuk menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang dengan undang-undang. Dalam konteks ini, maka Perda sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang secara hierarkis berada dibawah undang-undang dapat dijadikan objek pengujian oleh Mahkamah Agung.

ANALISIS KONSEPTUAL

Berangkat dari uraian di atas, maka setidaknya 3 (tiga) argumentasi hukum mengapa perlu melakukan sinkronisasi Perda dalam konteks hak uji materiil oleh MA yang ditarik secara linier dengan filosofis harmonisasi peraturan perundang-undangan (Pasal 18 ayat (2) UU Nomor 10 tahun 2004), yaitu:

(1) Perda sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan merupakan subsistem dari sistem hukum nasional. Sebagai suatu subsistem dari sistem yang lebih besar, peraturan perundang-undangan harus ada saling keterkaitan dan saling ketergantungan serta merupakan satu kebulatan yang utuh dengan subsistem yang lain;

(2) Perda dapat diuji (judicial review) baik secara materiel maupun formal oleh Mahkamah Agung berdasarkan Pasal 24A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945;

(3) Menjamin proses pembentukan peraturan daerah dilakukan secara taat asas baik asas materiil maupun asas formil demi kepastian hukum.

Namun demikian, dalam tataran aplikasi atau penerapan di lapangan, ketiga fungsi dan tujuan pokok sinkronisasi  Perda tersebut belum sepenuhnya dapat operasional sebagaimana mestinya. Salah satu indikator disfungsionalitas harmonisasi Perda ini, jika digunakan pendekatan korelasi, sesungguhnya dapat dilihat dari semakin meningkatnya angka perkara pengujian (judicial review)materiil Peraturan Daerah yang ditangani oleh Mahkamah Agung. Berdasarkan data yang diperoleh[3], ternyata sepanjang tahun 2003 sampai dengan tahun 2007 tercatat ada 175 perkara hak uji materiil. Hal yang senada juga dapat dilihat dari daftar keputusan Menteri Dalam Negeri tentang Pembatalan Perda[4], terdapat 284 Perda yang dibatalkan oleh Pemerintah melalui Keputusan Menteri Dalam Negeri. Melihat kondisi seperti ini, maka sudah semestinya Kementerian Hukum dan HAM yang secara yuridis formal (videpasal 18 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004 dan peraturan pelaksanaan[5]) diberikan kewenangan untuk melakukan koordinasi dalam rangka harmonisasi konsepsi RUU yang berasal dari Presiden, maka hal yang simetris juga bias diberlakukan mutatis mutandis terhadap konsepsi rancangan Perda. Dalam konteks ini, Kantor Wilayah Hukum dan HAM di daerah (provinsi) sebagai perpanjangan tangan Menteri diberi kewenangan untuk melakukan harmonisasi konsepsi rancangan Perda.

Lebih lanjut, maka sudah semestinya perlu dilakukan suatu kajian yang komprehensif mengenai hubungan korelatif antara Harmonisasi Perda ini dengan Hak Uji Materiil Mahkamah Agung dengan memperhatikan seluruh aspek yang melingkupinya. Dan untuk merealisasikan hal tersebut tentu membutuhkan persiapan dan perencanaan program yang tepat, terstruktur dan integral sehingga keseluruhan variable dalam uji korelatif ini dapat terdeteksi dengan baik untuk kemudian dicarikan instrumen solusinya. Sehingga dari kajian ini diharapkan akan tergambar secara jelas pemetaan korelasi antara Perda hasil harmonisasi  dengan tingkat imunitas Perda tersebut terhadap Hak Uji Materiil MA. Yang salah satu tolok ukur parameter keberhasilan kajian ini adalah adanya penurunan jumlah perkara permohonan uji materiil Perda oleh MA secara signifikan. Sehingga ke depan diharapkan kehadiran Perda betul-betul dapat berdayaguna dan berhasilguna dalam menyelesaikan persoalan social masyarakat di daerah yang bersangkutan khususnya dan bangsa Indonesia pada umumnya.

---

[1] Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan (Buku 1), edisi revisi, Jakarta: Penerbit Kanisius, 2007, hal.57.

[2] Sri Sumantri, Hak Uji Materil di Indonesia, Bandung, PT Alumni, 1977, hal.18.

[3] Buku Panduan Praktis Memahami Perancangan Perda yang diterbitkan Departemen Hukum dan HAM RI bekerja sama dengan United Nations Development Programe, cetakan kesatu, Mei 2008, hal.181.

[4] Rekapitulasi Data yang dikeluarkan oleh Biro Hukum Depdagri Tahun 2006 dan Tahun 2007.

[5] Salah satunya adalah (rancangan) Peraturan Presiden tentang Tata Cara Mempersiapkan Peraturan Daerah.